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德慎公勤考核透明公正

來源:北京日報2020-01-20 11:28

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  作者:陜西師范大學教授杜文玉

  唐代考課制度在中國歷代最為完善,它重視考核官員德行,屬于職官管理制度的一部分。唐代考課制度將所有的官與吏均納入考課范圍之內;等級與標準明確、客觀,便于執行;制度嚴密而公正。其以考等定獎懲,有力推動了吏治的改善,使得唐代良吏不斷涌現,對于當代社會極具借鑒意義。

  唐代考課制度具有嚴密而公正的標準

  唐朝的考課每年進行一次,稱為小考,每三至四年(指一個任期)舉行一次大考。小考考核官員當年的政績優劣,大考則考核官員任期內的政績。

  唐朝主管考課的最高機構是吏部考功司,“掌內外文武官吏之考課”,由考功郎中判京官考,員外郎判外官考。京師諸司及地方官府的考簿皆匯總于考功司,由其司人員分類整理登錄,進行初步審核,并分別評出考課等級??脊λ镜墓ぷ髦饕腔A性的工作,內外官員最終考等的審定是由??际乖u估的。唐初就規定,以京官望高者二人分校內外官考,稱??际?;又以中書舍人、給事中各一人充監內外官考,稱監考使,意在保證考課的公平。每年??脊ぷ鹘Y束后,要予以公布,并給所考之官發考牒,作為其官職遷降的依據之一。

  唐代官員的考課等級共分九等,即上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下,每個等級都有相應的考課標準和獎懲辦法,按標準定等級,按等級定獎懲。唐代官員考課標準分為“四善”與“二十七最”?!八纳啤笔堑铝x有聞、清慎明著、公平可稱、恪勤匪懈,這是對官員品德、作風以及工作態度的要求;“二十七最”則是針對不同工作性質,提出對官員職責和政績的原則要求,比如對諫官、言官,要求勤于“獻可替否”,即敢于就政事提出有益的建議;對銓選官員,則要求“擢盡才良”,即要求把德才兼備的人才提拔上來;對考課官員,要求“褒貶必當”,即做到公平公正,等等,此處不一一列舉?!杜f唐書·職官志》載:“一最以上,有四善,為上上。一最以上,有三善,或無最而有四善,為上中。一最以上,有二善,或無最而有三善,為上下?!币源祟愅?,最后兩等是:“背公向私,職務廢闕,為下中。居官諂詐,貪濁有狀,為下下?!睂Φ胤焦賳T考課時,除了按照以上標準外,還要參照土地開墾、戶口增減、農業豐欠、賦稅征收等情況,進行獎勵或者懲罰。

  唐后期實行藩鎮制,對節度使、觀察使、團練使、防御使、經略使等官員,另外制定了一套考課標準?!缎绿茣ぐ俟僦尽分袑Υ擞性敿氂涊d,即“節度使以銷兵為上考,足食為中考,邊功為下考。觀察使以豐稔為上考,省刑為中考,辦稅為下考。團練使以安民為上考,懲奸為中考,得情為下考。防御使以無虞為上考,清苦為中考,政成為下考。經略使以計度為上考,集事為中考,修造為下考”。

  可見,唐代的考課制度有三大主要特點:一是覆蓋廣泛,把所有的官與吏均納入考課范圍;二是等級與標準明確、客觀,便于執行;三是制度嚴密,既有專門負責此事的機構,又有明確的考課時限,既有??际?,又有監校使,相互制約、相互監督。

  以考等定獎懲,有力推動了吏治的改善

  根據考課結果,唐朝制定了嚴格的獎懲辦法,規定獲得中上以上等級者,每進一等,加祿一季;獲得中中者,保持本祿不變;中下以下等,每退一等,減祿一季。五品以下官員,四年之內,皆獲中中者,可以晉升一階。四考中獲一中上考,則可再晉升一階;四考中獲一上下考,則再晉升二階。由于官員任期內每年的考等高低不同,如果期間有比較低的考等,則“以一中上覆一中下,以一上下覆二中下。上中以上,雖有下考,從上第”。如果有下下考者,則解除其官職??梢姽賳T能否升遷與考課成績關系密切,這就促使官員不得不做好本職工作,不敢稍有松懈。

  唐前期,地方官員如獲上考(指獲中下考以上者),除了可進階外,也有經濟獎勵。貞觀時規定,地方官獲上考,給祿一季。因為這一時期京官有祿,地方官無祿,所以才對獲上考的地方官額外給祿,以示獎勵。對于考績特別優異的,則直接升其官職。開元中,盧從愿任豫州刺史,考課天下第一,皇帝不僅賜其絹百匹,還將其升為工部侍郎??h令如果獲下考,則直接免官。因其為親民官,直接與百姓打交道,如果無所作為,則百姓受累,故對其格外嚴厲。對于政績突出的縣令,當然也會給予額外的獎勵。如睿宗時任長安令的李朝隱,不畏權貴、政績突出,獲得中上考,進一階,授太中大夫銜,皇帝還特意賜絹百匹。

  有唐一代,始終鼓勵官員關心政事、積極進諫,這一點在考課中亦有體現,據《新唐書·百官志》載:“凡制敕不便,有執奏者,進其考?!睂τ诖淌奉惖牡胤酱髥T,雖然也要考課,但卻沒有進階的規定,而是在任期滿后根據其政績優劣以確定其官職的改轉升降。

  唐朝前期對官員的考課等級控制頗嚴,最高為中上考,未有獲上下以上考者。如狄仁杰,在高宗時任大理丞,一年斷案17800件,無一人訴冤,年終考課僅獲中上考。即使如此,??际箘⑷受壢哉J為其為新官,不可能有多大的成績,遂將這一考等否定了,經大理卿張文瓘據理力爭,于是將其考等改為上下。這在當時已經是了不起的等級了。永徽中,滕王李元嬰任金州刺史,驕縱逸游、不理政事,考課時被定為下上考。李元嬰乃唐高宗叔父,在宗室中地位尊貴,即使如此,也難以稍獲寬縱。直到天寶時期,考課仍然比較嚴格。韋堅在天寶元年(742)任陜郡太守、水陸轉運使,改革漕運,每年運輸到長安的糧米、財寶不計其數,也僅獲得了一個中上的考等。

  有唐一代的考課制度本身變化不大,其內容、標準為廣大官吏所熟知,便于執行,有利于吏治的改善。開元十七年(729),左丞相張說校京官考,確定其子中書舍人張均為上下考,當時人不以為私。之所以出現這種情況,根本原因就在于考課標準與過程是公開的。盧邁任給事中時,負責監京官考課,由于其能做到公開、公正,當時準備給其上考,但盧邁卻認為自己任此職時間不長,政績不算突出,“不敢當上考,時人重之”。再比如陽城任道州刺史時,由于當地環境惡劣、土瘠民貧,陽城不愿加重百姓負擔,以至于不能完成賦稅的征納,受到觀察使的指責。于是在考課時,自署其考等為下下,下下是要解除官職的,陽城不等朝廷批準,自行離職而去。陽城為了百姓利益,固然應該得到贊揚,然其舉動卻反映了當時的官員嚴于執行制度規定的史實。由于嚴格執行了考課制度,唐朝的吏治得到了很大的改善,良吏不斷涌現。雖然不乏酷吏、貪官的存在,但卻從未出現過大面積的貪腐現象。一直到唐朝末年,貪腐現象始終控制在一個有限的范圍內。

  唐代考課制度具有鮮明的特點,極富借鑒意義

  其一,重視考核官員德行。唐朝考課標準中的“四善”,可以簡化為德、慎、公、勤四字,這實際上都是強調官員的德行??颊n標準中的“二十七最”,是對官員工作業績的要求,排在“四善”之后。在評定官員的考等時,首先強調的也是道德,如上上的標準是一最四善,上中是一最三善或無最四善,上下是一最二善或無最三善。中等以上的考級可以無最,但不能無善,善的多少決定了官員考等的高低,可見唐制對官員德行的重視。

  其二,考課工作透明公正。唐制規定,每年考課由本部門長官初步評議,當眾宣讀,“議其優劣”??嫉诘拇_定,并非出自本司長官的個人意愿,而是由眾人共同議定的,這體現了考核的透明公正。唐宣宗六年(852)還規定:考等確定后,要把相關情況懸掛于本部門、本州官署大門外三日,外縣要當日通知本縣,如果考課不公,必須改正考等,沒有異議后才能申報考功司。

  其三,考課主體多元。多元化的考課主體有利于相互監督,避免一個主體說了算的弊端。從史書記載看,??际共⒉灰晃蹲駨某蕡笊蟻淼目嫉?,而是有所辨別。如開元中,刑部尚書盧從愿任??际箷r,御史中丞宇文融“以括獲田之功”,被本司評為上下考,但盧從愿卻認為此舉加重了百姓負擔,遂壓低了其考等。

  其四,考等評定呈中等化趨勢。唐朝前期的考課標準很嚴,高者不過中上。自安史之亂以后,被定為中上考的人越來越多,遂使考課的積極作用有所降低。這是因為按照唐制,只要獲得中中考就可以保持本祿不變。五品之官,如果四年之中皆獲中中,就可以進階一級,所以這一等級是決定官祿增減以及官階升降的關鍵。于是官員遂竭力追求中中以上的考等,在政局不穩的情況下,給予官員中上考的現象便越來越多了。需要說明的是,以上所論只是就整體趨勢而言,在唐后期也不乏考課嚴格的時期或者忠于職守的官員。

  唐后期,隨著中央權威的衰弱,各種制度的執行力度有所下降,考課制度亦是如此,出現了各部門按官職高下確定考等的現象。據《因話錄》卷三載:“(裴充任太常寺太祝時)年甚少。時京司書考官之清高者,例得上考,充之同儕,以例皆止中考。訴于卿長曰:‘此舊例也?!湓唬骸畛B氈氐馗?,不同他寺,大卿在具瞻之地,作事當出于人。本設考課,為獎勤勞則書,豈系于官秩!若一一以官高下為優劣,則卿合書上上考,少卿合上中考,丞合中上考,主簿合中考,協律合下考,某等合吃杖矣?!边@是唐后期考課流于形式的表現。這種情況并非一時之現象,其歷史教訓是非常深刻的,需要認真汲取。

[ 責編:李志勇(實習) ]
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